Biobrandstoffen: een ernstige bedreiging voor voedselzekerheid

Biobrandstoffen staan wereldwijd volop in de aandacht door de combinatie van hoge olieprijzen, zorgen over energiezekerheid en angst voor klimaatverandering. Maar hoewel het in het begin zo mooi leek, is het inmiddels duidelijk dat het Europese biobrandstoffenbeleid haar doel voorbijstreeft: klimaatwinst wordt nauwelijks behaald, terwijl het beleid wel een grote impact op ontwikkelingslanden heeft.

Er werd in 2013 daarom in zowel de Raad als het Europees Parlement onderhandeld om de oorspronkelijk 10%-norm voor hernieuwbare energie te verlagen. In de praktijk wordt deze norm voornamelijk behaald door het gebruik van biobrandstoffen gemaakt uit voedselgewassen, wat een grote impact op ontwikkelingslanden heeft. Een doorbraak leek mogelijk, maar helaas is dit niet waargemaakt. Het Europees Parlement stemde voor een verlaging tot zes procent, maar de Raad stemde tegen een voorstel van zeven procent. Hierdoor is het op dit moment nog onduidelijk wat er gaat gebeuren. Wel is duidelijk dat zolang de herziening van het Europese biobrandstoffenbeleid uitgesteld wordt, ontwikkelingslanden nog steeds de negatieve gevolgen ondervinden.

Als een van de grootste economieën ter wereld speelt de Europese Unie (EU) een belangrijke rol bij het stimuleren van alternatieven voor fossiele brandstoffen om de wereldwijde opwarming van de aarde tegen te gaan. De EU neemt maatregelen om CO2-uitstoot te verlagen door bijvoorbeeld het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en biobrandstoffen uit te breiden.

Het is essentieel dat deze inspanningen niet in strijd zijn met de belangen van ontwikkelingslanden. Voedselzekerheid, biodiversiteit en lokale bestaansmiddelen kunnen in gevaar komen door de grootschalige productie van biobrandstoffen ten behoeve van de Europese markt. Bovendien ligt het gevaar van landroof op de loer. Daardoor dreigt de EU met het biobrandstoffenbeleid de eigen strijd tegen armoede te ondermijnen.

Sinds 2012 is er meer aandacht voor de negatieve gevolgen van het Europese biobrandstoffenbeleid. In dat jaar kwam de Europese Commissie met een voorstel om de negatieve impact van het biobrandstoffenbeleid te verminderen. Helaas zijn het Parlement en de Raad het tot op de dag van vandaag niet eens geworden, waardoor een herziening van het Europese beleid wordt uitgesteld.

Europese energiebeleid

In 2009 keurde de EU de Renewable Energy Directive (RED, Richtlijn Hernieuwbare Energie) goed. Volgens de RED moet 20% van alle energie vóór 2020 afkomstig zijn van hernieuwbare bronnen en moet in de transportsector minimaal 10% hernieuwbare energie worden gebruikt. Hoewel de RED een reeks duurzaamheidscriteria bevat om de impact op het milieu te verlagen – minder uitstoot van broeikasgassen en behoud van biodiversiteit bijvoorbeeld – zijn er geen juridisch bindende criteria voor sociale duurzaamheid in opgenomen. Er is één uitzondering: de Europese Commissie moet rapporteren over de gevolgen van landgebruiksrechten, de beschikbaarheid van levensmiddelen tegen betaalbare prijzen en de bredere ontwikkelingsimpact.

Het gebruik van biobrandstoffen in de transportsector van de EU wordt bevorderd door duurzame biobrandstoffen te subsidiëren. Elke lidstaat mag zelf bepalen hoe biobrandstoffen worden gesubsidieerd. Dit gebeurt via nationale regelingen of vrijwillige regelingen die door de Europese Commissie zijn opgesteld.

Europees ontwikkelingsbeleid

Circa 1 biljoen mensen lijden aan ondervoeding, dat is één op de zeven wereldwijd. Stijgende voedsel-prijzen door de plotselinge populariteit van biobrandstoffen zijn daarom een grote zorg. Volgens schattingen van de FAO en de OESO worden door de concurrentie tussen voedsel en energie basis-voedselprijzen in de komende tien jaar overal wereldwijd 20-50% hoger. Dit zou betekenen dat het aantal mensen in de wereld dat wordt bedreigd door voedselschaarste in 2015 bijna is verdubbeld en dus niet gehalveerd zoals is geformuleerd in de millenniumdoelstellingen.

De belangrijkste doelstelling van het Europese ontwikkelingsbeleid is om armoede te verminderen en op lange termijn uit te roeien. De EU heeft toegezegd om op alle beleidsterreinen (dus niet alleen het ontwikkelingsbeleid) rekening te houden met de doelstellingen voor ontwikkelingssamenwerking. Deze toezegging is vastgelegd in het Werkingsverdrag van de EU. Daarnaast heeft de EU toegezegd om fundamentele mensenrechten – zoals het recht op voedsel – in verschillende internationale verdragen te beschermen. Tevens streeft de EU naar voedselzekerheid voor iedereen.

UnFair Politics

Het energiebeleid van de EU moet aansluiten bij de ontwikkelingsdoelstellingen en toezeggingen op het gebied van mensenrechten. Dat is nu niet het geval. Het biobrandstofbeleid is incoherent met het ontwikkelingsbeleid op het gebied van landroof, indirect landgebruik en voedselzekerheid.

Probleem 1: Landroof

Een van de cruciale zorgen met betrekking tot biobrandstoffen is dat bevordering van gebruik ertoe leidt dat landbouwgrond in ontwikkelingslanden wordt aangekocht door buitenlandse investeerders. Productiekosten zijn daar namelijk veel goedkoper en er is veel meer grond voorhanden. De overname van grote stukken grond door buitenlandse investeerders in ontwikkelingslanden wordt 'land grabbing' (landroof) genoemd.

Landroof vindt voornamelijk plaats om landbouwgrond veilig te stellen voor de productie van voedsel- en/of biobrandstofgewassen. Tot een derde van de gerapporteerde grondtransacties is  bestemd voor de levering van biobrandstofgewassen aan de EU en China. Landroof heeft allerlei negatieve gevolgen. Door de overname van landbouwgrond worden lokale boeren vaak van hun land verdreven, waardoor hun bestaansmiddelen worden afgenomen. Bovendien wordt de lokale ecologische duurzaamheid bedreigd.

Naast de sociale gevolgen is ook de ecologische duurzaamheid van bodem- en waterbronnen in het geding. Door intensieve landbouwproductie kunnen de biodiversiteit, water- en bodembronnen worden bedreigd. Buitenlandse investeerders zijn door hun korte termijnvisie vaak weinig geïnteresseerd in deze problematiek. Daarom is het belangrijk om een gedegen milieueffectrapportage uit te voeren waarmee niet alleen wordt gekeken naar de lokale effecten, maar ook rekening wordt gehouden met externe gevolgen voor de bodem, water, de uitstoot van broeikasgassen en de biodiversiteit.

Op dit moment is er in het kader van RED alleen rapportageplicht over sociale duurzaamheidscriteria op basis van de verschillende ILO-conventies. Dit is onvoldoende, omdat er geen rekening wordt gehouden met wat er daadwerkelijk gebeurt op de plantage. Landroof wordt dus niet aangepakt, sociale duurzaamheid wordt niet gegarandeerd en concrete bescherming tegen uitbuiting van arbeidskrachten op biobrandstofplantages wordt niet gewaarborgd.

In ontwikkelingslanden heeft landroof enorme gevolgen voor de ontwikkeling van de middelen van bestaan voor lokale gemeenschappen. Zonder passende criteria voor sociale duurzaamheid vormen de landrechtenschendingen en sociale problemen een risico voor ontwikkelingslanden. In 2013 heeft het Europees Parlement ook gestemd over een voorstel om landroof in de biobrandstoffen industrie te voorkomen. Dit voorstel heeft het helaas niet gehaald. Hierdoor blijft landroof een groot probleem in ontwikkelingslanden.

Probleem 2: Biobrandstoffen leiden tot extra uitstoot broeikasgassen

Naast de sociale gevolgen voor de lokale bevolking kan landroof ook leiden tot (indirecte) verandering in landgebruik ((I)LUC, Indirect Land Use Change). Het Planbureau voor de Leefomgeving schat dat in totaal 200.000-300.000 km2 aan grond nodig is om de doelstelling van 10% biobrandstof te halen (directe verandering in landgebruik). Dit staat gelijk aan de totale oppervlakte van het Verenigd Koninkrijk. Volgens schattingen zal onder de RED in feite 41.000-69.000 km2 (bijna tweemaal de oppervlakte van België) aan natuurlijke ecosystemen worden omgezet in akkerland ten gevolge van ILUC. Het is echter niet duidelijk welk gedeelte van dit gebied in de verschillende Europese lidstaten ligt en hoeveel land buiten de EU wordt getransformeerd. De geïmporteerde biobrandstoffen zijn vooral afkomstig uit de Verenigde Staten, Latijns-Amerika en Azië, maar concrete cijfers kunnen nog niet worden gegeven.

Verandering in het landgebruik door de stijgende vraag naar biobrandstoffen heeft grote gevolgen voor de voedselzekerheid, lokale bestaansmiddelen en de natuurlijke hulpbronnen. Natuurlijke bossen worden gekapt om ruimte te maken voor suikerrietplantages voor biobrandstof (directe verandering in landgebruik), of voedselgewassen worden vervangen door biobrandstofgewassen (indirecte verandering in landgebruik, omdat nieuwe grond in beslag wordt genomen voor voedselteelt).

Door verandering in landgebruik neemt niet alleen voedselzekerheid af, maar stijgt ook de uitstoot van broeikasgassen, omdat bossen worden gekapt. Daarnaast wordt schade aan het milieu veroorzaakt door de verbouw van biobrandstoffen. Waterbronnen worden uitgeput en de omgeving vervuild. Hoewel er op dit moment nog geen rekening wordt gehouden met de effecten van (in)direct verandering van landgebruik, heeft het Europees Parlement in 2013 een voorstel aangenomen waardoor hier vanaf 2020 rekening mee gehouden moet worden.

Probleem 3: Biobrandstoffen leiden tot stijgende voedselprijzen

Uit een onderzoek van de IFPRI uit 2009 bleek dat door het gebruik van biobrandstoffen de voedselprijzen met 25-30% zijn gestegen. Zoals eerder is opgemerkt, houdt de productie van voedsel- en brandstofgewassen op een onnatuurlijke manier verband. ActionAid meldt dat tussen 2007 en 2009 een aanzienlijk deel van de wereldwijde gewassen werd gebruikt voor biobrandstoffen, zoals suikerriet (20%), plantaardige olie en ruwe granen (9%).

Door de toegenomen vraag naar dergelijke voedselgewassen als bron voor biobrandstoffen stijgen de prijzen voor deze gewassen. Dit betekent dat het voor mensen duurder wordt om voedsel te kopen. De VS verlenen bijvoorbeeld subsidies voor de maisproductie om de productiedoelstellingen voor ethanol te halen, waardoor in de hele wereld de maisprijzen zijn gestegen. Ook voor de EU voorspelt ActionAid dat de prijzen voor grondstoffen zoals tarwe en suiker tot 2020 met maar liefst 15% tot 20% kunnen stijgen als gevolg van het biobrandstofbeleid van de Europese Unie. Bovendien neemt ook de strijd om natuurlijke hulpbronnen zoals grond en water toe door de gestegen vraag naar biobrandstoffen.

De gevolgen van de productie van biobrandstoffen op voedselzekerheid zijn contextafhankelijk en verschillen per gewas, technologie en de kenmerken van het land zelf. Volgens de FAO kunnen de gevolgen voor grondgebruik en voedselzekerheid tot een minimum worden beperkt wanneer energieproductiesystemen beter worden geïntegreerd en biobrandstoffen van de tweede generatie verder worden ontwikkeld. Biobrandstoffen van de tweede generatie worden gemaakt uit biomassa, zoals grassen die kunnen worden geteeld op marginaal en droog land. Het belangrijkste is echter dat ze niet concurreren met voedselgewassen. Niet alleen moet worden beoordeeld of deze gewassen economisch haalbaar zijn, maar ook wat onder 'marginaal land' valt. Veel land dat onbruikbaar en verlaten lijkt, vormt in feite een belangrijke inkomstenbron voor kwetsbare huishoudens.

In 2013 heeft het Europees Parlement een voorstel aangenomen waardoor van de 10% hernieuwbare energie in de transportsector, er nog maar maximaal 6% uit de eerste generatie biobrandstoffen gewonnen mag worden. De Raad heeft echter tegen een voorstel van 7% gestemd. Hierdoor is het onduidelijk wat er precies gaat gebeuren. Herziening van de RED gaat hierdoor veel vertraging oplopen en ontwikkelingslanden blijven dagelijks de gevolgen van dit schadelijke beleid ondervinden. Het nieuw gekozen Parlement en de nieuwe Commissie hebben geen tijd meer te verliezen: het biobrandstoffenbeleid moet zo snel mogelijk worden herzien. Het is de hoogste tijd voor actie! 

Fair Politics now!

De bevordering van eerste generatie biobrandstofproductie onder de RED leidt tot landroof en voedselschaarste, waardoor ontwikkeling ondermijnd wordt. Het is van belang dat de Raad en het Parlement het eens worden over een verlaging, of zelfs het loslaten, van de 10%-norm voor hernieuwbare energie. Daarnaast moet het criterium voor sociale duurzaamheid juridisch bindend worden voor alle bedrijven die biobrandstoffen produceren. Dit zal bijdragen aan een fair Europees biobrandstoffenbeleid dat juist een positieve bijdrage levert aan ontwikkeling.

 

Oplossingen

  • De Europese Unie moet afzien van de doelstelling dat in de transportsector 10% hernieuwbare energie moet worden gebruikt. Dit leidt tot landroof in ontwikkelingslanden, dat ten koste gaat van armoedebestrijding en voedselzekerheid.
  • De Europese Unie moet landroof aanpakken door de huidige duurzaamheidscriteria uit te breiden met sociale standaarden. Dit criterium moet juridisch bindend zijn.
  • De Europese Unie moet in de Richtlijn hernieuwbare energie (RED) rekening houden met de effecten van(I)LUC ((in)directe verandering in landgebruik). Met de richtlijn mogen de verlaging van CO2-uitstoot en de wereldwijde voedselzekerheid niet worden ondermijnd.
  • Tijdens het monitoren en evalueren van de RED moet specifiek aandacht worden geschonken aan de gevolgen van de Europese doelstellingen voor biobrandstoffen op voedselzekerheid en biodiversiteit in ontwikkelingslanden.
  • De Europese Unie moet meer inzetten op gebruik van tweede (uit biomassa) en derde (uit algen) generatie biobrandstoffen. De productie van deze biobrandstoffen heeft minder effect op de voedselzekerheid in ontwikkelingslanden.

Achtergrond

In 2013 deed de FMS onderzoek naar de impact van het Europese biobrandstoffenbeleid op Tanzania. De bevindingen lees je in het onderzoeksrapport 'Fuelling Poverty or Progress? The EU and Biofuels in Tanzania'

In 2012 publiceerde OxfamNovib het rapport Voedsel in de tank!? over de gevolgen van het biobrandstoffenbeleid van de EU voor klimaatverandering en voedsel en armoede.